Quy trình quản lý, sử dụng nguồn viện trợ nước ngoài theo quy định của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP và Quy chế có nhiều điểm tương đồng như nguyên tắc quản lý và sử dụng nguồn tài trợ, một số nội dung chủ yếu của văn kiện chương trình, dư án, viện trợ phi dự án, việc thành lập ban quản lý chương trình, dự án, chế độ báo cáo. Bên cạnh đó, hai văn bản này cũng có các quy định khác nhau xuất phát từ yêu cầu quản lý, sử dụng hai nguồn viện trợ này. Song trên thực tế, để phân biệt chính xác hai quy trình này cũng không phải việc đơn giản, ngay cả khi đã tiếp cận văn bản đó nhiều lần. Để giúp bạn đọc hiểu rõ hơn về sự khác biệt giữa quy trình quản lý, sử dụng nguồn ODA, nguồn vốn vay ưu đãi với quy trình quản lý, sử dụng viện trợ PCPNN, bài viết tập trung làm rõ những điểm khác nhau trong quy định của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP và Quy chế, từ đó góp phần giúp các cơ quan, tổ chức áp dụng và thực hiện đúng quy trình quản lý nhà nước đối với nguồn viện trợ nước ngoài mà mình tiếp nhận.

1. Về phạm vi điều chỉnh

Phạm vi điều chỉnh của văn bản là cơ sở để lựa chọn văn bản quy phạm pháp luật áp dụng đối với các trường hợp sử dụng nguồn viện trợ nước ngoài. Nghị định số 38/2013/NĐ-CP quy định hình thức viện trợ thông qua nguồn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, trong đó nguồn ODA được thực hiện dưới hai hình thức là ODA viện trợ không hoàn lại (hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ) và ODA vốn vay (hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ...). Nguồn viện trợ này do Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia tài trợ, đối tượng tiếp nhận viện trợ ODA khá đa dạng, có thể là các cơ quan, tổ chức thuộc Nhà nước, Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hoặc các tổ chức phi chính phủ trong nước, thậm chí cả cá nhân, doanh nghiệp khối tư nhân cũng có thể được tiếp cận với nguồn ODA. Tuy nhiên, nguồn viện trợ này sẽ được coi là viện trợ cho Nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam, đồng thời ghi tăng vào ngân sách nhà nước. Trong khi đó, Quy chế quy định hình thức viện trợ duy nhất đối với viện trợ PCPNN là viện trợ không hoàn lại và không vì mục đích lợi nhuận. Đối tượng cung cấp viện trợ PCPNN là các tổ chức PCPNN, các tổ chức và cá nhân người nước ngoài khác, các tập đoàn, công ty có vốn nước ngoài, cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài, đối tượng tiếp nhận khoản viện trợ này được quy định trong Quy chế chỉ là các “tổ chức thành lập theo pháp luật Việt Nam”.

Như vậy, Nghị định và Quy chế có quy định khác nhau về chủ thể cung cấp viện trợ và đối tượng tiếp nhận viện trợ, do vậy, việc lựa chọn Nghị định số 38/2013/NĐ-CP hay Quy chế để áp dụng bên cạnh việc dựa vào chủ thể cung cấp viện trợ mà còn cần tính đến đối tượng tiếp nhận viện trợ (trong một số trường hợp nhất định).

2. Lựa chọn quy định ưu tiên áp dụng

Việc lựa chọn quy định áp dụng trong trường hợp có sự khác nhau giữa quy định pháp luật Việt Nam với điều ước quốc tế, thoả thuận quốc tế về nguồn viện trợ nước ngoài được quy định khác nhau giữa hai văn bản. Đối với nguồn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, theo quy định tại Điều 6 của Nghị định số 38/NĐ-CP thì trong trường hợp có sự khác biệt giữa điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi với quy định của pháp luật Việt Nam về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế. Trong khi đó, khoản 2 Điều 2 của Quy chế quy định trong trường hợp quy định hoặc điều kiện viện trợ của Bên tài trợ khác với quy định của pháp luật Việt Nam thì phải tuân thủ quy định của pháp luật Việt Nam.

3. Về cơ quan chủ quản

Tại khoản 1 Điều 4 của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP quy định cơ quan chủ quản đối với các khoản viện trợ ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, bao gồm: Các cơ quan Trung ương của Đảng, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, cơ quan trực thuộc Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Chủ tịch nước, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị, xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp. Trong khi đó, ngoài việc Quy chế không xác định Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Chủ tịch nước là cơ quan chủ quản, thì quy định của Quy chế về cơ quan chủ quản là khá phức tạp, rườm rà và khó xác định. Cụ thể là Quy chế còn quy định cơ quan chủ quản là "các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp các tổ chức nêu tại điểm d và đ khoản 4 Điều 1 Quy chế này”, trong khi điểm d và đ khoản 4 Điều 1 của Quy chế xác định ít nhất 8 loại hình tổ chức thông qua việc dẫn chiếu đến các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau làm cơ sở pháp lý. Việc xác định cơ quan chủ quản theo quy định của Quy chế không chỉ yêu cầu xác định từng loại hình tổ chức theo từng văn bản quy định pháp luật mà còn phải xác định cơ quan chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp.

4. Lĩnh vực ưu tiên sử dụng các nguồn viện trợ

Hai nguồn viện trợ ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ và viện trợ PCPNN đều có mục tiêu chính là ưu tiên hỗ trợ phát triển cho Chính phủ Việt Nam như phát triển kết cấu hạ tầng xã hội, phát triển nông nghiệp, nông thôn và bảo vệ môi trường, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, phát triển khoa học công nghệ cao, hỗ trợ thúc đẩy nền kinh tế, thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia. Ngoài ra, nguồn viện trợ PCPNN còn ưu tiên sử dụng vào các hoạt động nhân đạo.

Bên cạnh mục tiêu ưu tiên phát triển kinh tế xã hội giống như nguồn viện trợ ODA và vốn vay ưu đãi, vốn viện trợ PCPNN nước ngoài còn được ưu tiên thực hiện các mục đích viện trợ nhân đạo.

5. Phương thức hỗ trợ

Cả hai nguồn viện trợ đều được thực hiện thông qua phương thức chủ yếu là các chương trình dự án và viện trợ phi dự án. Có một điểm khác biệt giữa hai nguồn viện trợ này đó là viện trợ ODA và vốn vay ưu đãi được thực hiện thông qua hỗ trợ ngân sách, trong khi đó viện trợ PCPNN không sử dụng phương thức này.

6. Quy trình vận động, quản lý và sử dụng viện trợ nước ngoài

Xét về tổng thể theo quy định của pháp luật thì quy trình quản lý viện trợ PCPNN nước ngoài có vẻ đơn giản hơn so với quy trình quản lý, sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Cụ thể là:

6.1. Xây dựng, phê duyệt Danh mục tài trợ

Về cơ bản, để sử dụng các nguồn viện trợ ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, khâu bắt buộc trong quy trình là xây dựng và phê duyệt Danh mục tài trợ. Quy định này yêu cầu cơ quan chủ quản chương trình, dự án, viện trợ phi dự án sử dụng nguồn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ phải tiến hành xây dựng đề cương chương trình, dự án, đề cương viện trợ phi dự án trước khi xây dựng văn kiện chương trình, dự án, khoản viện trợ phi dự án. Trong khi đó, Quy chế không yêu cầu cơ quan chủ quản xây dựng đề cương chương trình, dự án, viện trợ phi dự án sử dụng viện trợ PCPNN cũng như yêu cầu việc phê duyệt đối với Danh mục tài trợ.

6.2. Xây dựng, thẩm định văn kiện chương trình, dự án, viện trợ phi dự án

6.2.1. Xây dựng, thẩm định văn kiện chương trình, dự án

- Xét về hình thức, nội dung được thể hiện trong văn kiện chương trình, dự án sử dụng ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ và trong văn kiện chương trình, dự án viện trợ PCPNN khá giống nhau, tuy nhiên, hai loại văn kiện này lại khác nhau về bản chất. Văn kiện chương trình, dự án sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ với các nội dung được quy định tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, trong nhiều trường hợp, có tính chất như một văn bản “pháp luật” của Việt Nam, do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam phê duyệt và được áp dụng chủ yếu cho các cơ quan, tổ chức Việt Nam trong khuôn khổ chương trình, dự án đó. Trong khi đó, văn kiện chương trình, dự án viện trợ PCPNN nước ngoài có tính chất như một thỏa thuận quốc tế được hai bên cùng ký kết, “là tài liệu chính thức thể hiện cam kết giữa đại diện của Bên tiếp nhận và đại diện của Bên tài trợ” (khoản 5 Điều 4 của Quy chế), trong đó có cả các nội dung về những cam kết, điều kiện tiên quyết và các điều kiện khác đối với khoản viện trợ của Bên tài trợ; nghĩa vụ và cam kết của Bên tiếp nhận viện trợ để thực hiện chương trình, dự án. Bên cạnh đó, khoản 13 Điều 4 của Quy chế cũng quy định Thoả thuận viện trợ PCPNN là văn bản quy định các điều khoản chung, các yêu cầu, điều kiện cụ thể ràng buộc về pháp lý đối với các bên liên quan đến dự án; trong một số trường hợp, bên tài trợ yêu cầu ký chính thức với bên tiếp nhận thay cho việc ký văn kiện chương trình, dự án. Điều này giải thích lý do tại sao Quy chế quy định về việc ký văn kiện chương trình, dự án còn Nghị định số 38/2013/NĐ-CP không có quy định về thủ tục này.

- Cơ quan thẩm định văn kiện chương trình, dự án:

Đối với mỗi loại văn kiện chương trình, dự án đều có 2 nhóm/loại cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thẩm định văn kiện chương trình, dự án. Đối với văn kiện chương trình, dự án sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ thì Hội đồng thẩm định nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập theo từng dự án, công trình có nhiệm vụ tổ chức thẩm định các dự án, công trình quan trọng quốc gia; các chương trình, dự án còn lại do cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm chủ trì thẩm định (Điều 25 của Nghị định số 38/NĐ-CP và Điều 5 của Nghị định số 03/2013/NĐ-CP ngày 04/01/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị quyết số 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010 của Quốc hội về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư). Trong khi đó, đối với văn kiện chương trình, dự án sử dụng viện trợ PCPNN thì Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhệm chính trong việc thẩm định chương trình, dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ và Thủ trưởng cơ quan phê duyệt khoản viện trợ PCPNN thẩm định chương trình, dự án do cơ quan này phê duyệt (Điều 10 của Quy chế).

6.2.2. Việc thẩm định hoặc cho ý kiến đối với khoản viện trợ phi dự án

Đối với khoản viện trợ phi dự án sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, việc thẩm định hoặc cho ý kiến tuỳ thuộc vào giá trị của khoản viện trợ, cụ thể, việc thẩm định chỉ được thực hiện đối với khoản viện trợ phi dự án có giá trị từ 20.000USD trở lên và quy trình thẩm định được thực hiện như đối với chương trình, dự án. Đối với khoản viện trợ PCPNN, thông thường, chủ khoản viện trợ chỉ cần tổ chức lấy ý kiến các cơ quan có liên quan và chỉ tổ chức thẩm định khoản viện trợ phi dự án trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan đó.

6.3. Phê duyệt khoản viện trợ và thẩm quyền phê duyệt:

Theo quy định của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, việc phê duyệt khoản viện trợ được thực hiện qua hai giai đoạn là phê duyệt Danh mục tài trợ (Điều 14) và phê duyệt văn kiện chương trình, dự án (Điều 24), chưa kể giai đoạn phê chuẩn điều ước quốc tế về ODA. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 3 Điều 15 của Quy chế thì chỉ có một lần phê duyệt. Cơ quan có thẩm quyền phê duyệt khoản viện trợ PCPNN đã hàm ý phê duyệt văn kiện chương trình, dự án vì việc phê duyệt khoản viện trợ PCPNN phải kèm theo văn kiện chương trình, dự án hoặc hồ sơ viện trợ phi dự án.

6. Thu hồi quyết định phê duyệt chương trình, dự án