Ngày 16/3/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2016/NĐ-CP về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài thay thế cho Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013. Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã có nhiều điểm mới so với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP trong việc xây dựng một quy trình hoàn chỉnh từ khâu tiếp nhận, quản lý, sử dụng đến giám sát, đánh giá vốn ODA và vốn vay ưu đãi, giảm bớt gánh nặng về các thủ tục hành chính cho cơ quan chủ quản, đặc biệt là trong các dự án hỗ trợ kỹ thuật và viện trợ phi dự án. Bài viết dưới đây sẽ tập trung phân tích những điểm mới của Nghị định số 16/2016/NĐ-CP so với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quy trình vận động, tiếp nhận, quản lý, sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật và viện trợ phi dự án.

1. Về những quy định chung (Chương I Nghị định số 16/2016/NĐ-CP)

Nhằm đảm bảo phù hợp với Luật đầu tư công năm 2014 và những thay đổi trong chính sách thu hút đầu tư của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nghị định đã bổ sung và cụ thể hóa một số nội dung và khái niệm mới, cụ thể như sau:
- Mở rộng khái niệm về nhà tài trợ nước ngoài: Theo quy định tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP thì nhà tài trợ nước ngoài bao gồm Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia. Tuy nhiên, thực tế đã có nhiều trường hợp Chính phủ nước ngoài cung cấp ODA và vốn vay ưu đãi thông qua các tổ chức không phải là cơ quan nhà nước. Do vậy, để khắc phục hạn chế này, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã bổ sung “tổ chức chính phủ được chính phủ nước ngoài ủy quyền” vào khái niệm nhà tài trợ nước ngoài tại Điều 1 của Nghị định.
- Bổ sung khái niệm mới “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”. Theo quy định tại Luật đầu tư công, vốn ODA và vốn vay ưu đãi  là vốn đầu tư công, do vậy, cũng như đối với các nguồn vốn đầu tư công khác, khi sử dụng cơ quan chủ quản phải lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (đối với dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A) và báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư (đối với chương trình, dự án khác, trong đó có các dự án hỗ trợ kỹ thuật và viện trợ phi dự án) làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án. Đây là các khái niệm mới, được sử dụng thay thế cho khái niệm Đề cương chương trình, dự án tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP.
- Làm rõ khái niệm “viện trợ phi dự án”: Khác với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã quy định mở rộng, bổ sung các tiêu chí cụ thể để xác định viện trợ phi dự án, bao gồm (i) là phương thức cung cấp vốn ODA viện trợ không hoàn lại; (ii) dưới dạng khoản viện trợ riêng lẻ, không cấu thành dự án cụ thể; (iii) được cung cấp bằng tiền, hiện vật, hàng hóa, chuyên gia, hoạt động hội nghị, hội thảo, tập huấn, nghiên cứu, khảo sát, đào tạo.
- Quy định tập trung hơn các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài: Nhằm khắc phục tình trạng quy định liệt kê, dàn trải, phân tán về các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP dẫn đến việc sử dụng các nguồn vốn này chưa phù hợp và hiệu quả trên thực tế, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã quy định 06 nhóm lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại Điều 5. Nhóm các lĩnh vực này thể hiện chính sách của Chính phủ trong việc tập trung sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi cho ba khâu đột phá chiến lược của nền kinh tế và một số lĩnh vực có tầm quan trọng chiến lược khác nhằm tạo tác động lan tỏa tối đa trong việc sử dụng nguồn vốn này.
- Định hướng cụ thể việc sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng: Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã bổ sung thêm nguyên tắc cụ thể trong việc sử dụng các nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi và vốn đối ứng. Theo đó, vốn ODA viện trợ không hoàn lại được ưu tiên sử dụng để hỗ trợ phát triển chính sách, phát triển thể chế, tăng cường nhân lực, cải thiện đời sống…, vốn vay ODA được ưu tiên sử dụng để hỗ trợ các chương trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước; vốn vay ưu đãi được ưu tiên sử dụng để thực hiện các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn. Như vậy, nhìn chung các chương trình, dự án với mục tiêu hỗ trợ công tác nghiên cứu chính sách, thể chế, chuyên môn, nghiệp vụ và nâng cao năng lực con người của Bộ Tư pháp sẽ nằm trong danh mục các chương trình, dự án ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA viện trợ không hoàn lại theo quy định của Nghị định này.
2. Về quy trình vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ (Chương II, III, IV, V Nghị định số 16/2016/NĐ-CP)
So với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã có sự phân định rõ ràng về quy trình quản lý, sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi theo phương thức chương trình, dự án và theo phi dự án, hỗ trợ ngân sách cụ thể là:
2.1 Vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi (Điều 11)
Kế thừa những quy định của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, đồng thời mở rộng và phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong việc vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể 06 căn cứ làm cơ sở để vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại khoản 1. Các căn cứ này được xây dựng nhằm bảo đảm hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường, phù hợp với Luật đầu tư công, khả năng thực hiện và góp phần bảo đảm an toàn nợ công. Bên cạnh đó, Nghị định đã thể chế hóa các hình thức vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi bao gồm: tổ chức hội nghị và diễn đàn vận động ở cấp quốc gia, liên ngành và khu vực (khoản 2); tổ chức hội nghị, diễn đàn hoặc Nhóm quan hệ đối tác về lĩnh vực cụ thể để vận động ODA và vốn vay ưu đãi cấp Bộ, ngành, địa phương (khoản 3,4).
2.2 Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án (Chương II)
- Về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án
Nghị định số 38/2013/NĐ-CP quy định 02 chủ thể có thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ các chương trình, dự án là Thủ tướng Chính phủ và cơ quan chủ quản. Tuy nhiên, để đảm bảo phù hợp với quy định của Luật đầu tư công, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã mở rộng số lượng lên 04 chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án, bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và người đứng đầu cơ quan chủ quản.
Ngoài ra, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP tính đến đặc thù của vốn ODA viện trợ không hoàn lại, cũng như thực tế nguồn vốn này đang giảm mạnh, quy mô dự án không lớn, tính chất không phức tạp và cần được thực hiện nhanh (như hỗ trợ tổ chức hội nghị, hội thảo; cung cấp chuyên gia tư vấn; hỗ trợ đào tạo tăng cường năng lực) nên đã có sự phân cấp rộng hơn cho cơ quan chủ quản quyết định chủ trương đầu tư đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại nhóm C (trừ các chương trình, dự án trong lĩnh vực nhạy cảm như chính sách, an ninh, quốc phòng, tôn giáo…) và các dự án hỗ trợ kỹ thuật có quy mô vốn tài trợ dưới 2 triệu đô la Mỹ. Với quy định này, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại trong một số trường hợp được tinh giản hơn nhiều so với trình tự và thủ tục đối với dự án vốn vay.
- Về quy trình đề xuất và lựa chọn Đề xuất chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi: Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã xây dựng quy trình lựa chọn đề xuất riêng áp dụng đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Cụ thể, thay vì Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan lựa chọn Đề xuất chương trình, dự án do các Bộ, ngành địa phương đề xuất theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP thì tại Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, Thủ tướng Chính phủ sẽ xem xét và quyết định lựa chọn các Đề xuất chương trình, dự án.
- Quy định riêng trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ phi dự án thuộc thẩm quyền quyết định của người đứng đầu cơ quan chủ quản. Theo đó, đối với các dự án này, sau khi lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, cơ quan chủ quản cần gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định. Trên cơ sở ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và đầu tư, cơ quan chủ quản xem xét quyết định chủ trương đầu tư. Như vậy, so với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP giảm bớt các thủ tục hành chính áp dụng đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ phi dự án thuộc thẩm quyền quyết định của người đứng đầu cơ quan chủ quản do đây là những dự án có quy mô vốn nhỏ, không có nội dung nhạy cảm.
2.3 Lập, thẩm định, quyết định đầu tư chương trình, dự án (Chương III)
Tương tự như trình tự, thủ tục lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án, trình tự, thủ tục thẩm định, quyết định đầu tư cũng được tinh giản đáng kể, đặc biệt đối với các dự hỗ trợ kỹ thuật và phi dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của cơ quan chủ quản. Cụ thể, đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật và phi dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của cơ quan chủ quản, cơ quan chủ quản sẽ không tổ chức thẩm định văn kiện chương trình, dự án mà căn cứ vào Quyết định chủ trương đầu tư để phê duyệt văn kiện dự án, khoản phi dự án và quyết định đầu tư. Quy định này đã giảm bớt gánh nặng về thủ tục hành chính cho cơ quan chủ quản, rút ngắn thời gian thực hiện, song vẫn nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ quản trong việc quyết định đầu tư chương trình, dự án.
2.4 Ký kết điều ước quốc tế về vốn ODA và vốn vay ưu đãi (Chương IV)
Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã xây dựng một quy trình riêng áp dụng trong trường hợp các bên ký thỏa thuận về vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Nhìn chung, trình tự, thủ tục ký kết, sửa đổi, bổ sung, gia hạn điều ước quốc tế, thỏa thuận về vốn ODA, vốn vay ưu đãi được quy định trên cơ sở dẫn chiếu tới pháp luật về điều ước quốc tế và quản lý nợ công, nhằm đảm bảo phù hợp trong bối cảnh Luật về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế đang trong quá trình sửa đổi.
2.5 Quản lý thực hiện chương trình, dự án (Chương V)
Những nội dung mới của Chương V bao gồm:
- Quy định cụ thể các hình thức tổ chức quản lý chương trình, dự án và giao cho người quyết định đầu tư quyền lựa chọn áp dụng một trong các hình thức tổ chức quản lý để quản lý chương trình, dự án căn cứ trên quy mô, tính chất, điều kiện cụ thể thực hiện chương trình, dự án.
- Quy định các trường hợp không thành lập Ban Quản lý dự án, nhằm tận dụng và khai thác tối đa năng lực của các Ban Quản lý dự án hiện có, của cơ quan chủ quản và chủ dự án để tự quản lý chương trình, dự án hoặc thuê tư vấn quản lý chương trình, dự án.
- Quy định mới việc “Lập, phê duyệt Kế hoạch thực hiện chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng trung hạn 5 năm” đảm bảo phù hợp với Luật đầu tư công; đồng thời cụ thể hóa hơn nữa nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan chủ quản trong việc lập, phê duyệt kế hoạch tổng thế và kế hoạch hàng năm thực hiện chương trình, dự án đã được quy định tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP.
- Quy định bổ sung vốn ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài vào nguồn vốn đối ứng. Đây là quy định hoàn toàn mới, cho phép việc xem xét sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi làm vốn đối ứng theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
3. Về quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi (Chương VI Nghị định số 16/2016/NĐ-CP)
Chương VI của Nghị định đã cụ thể hóa và bổ sung nhiều quy định mới trong nội dung quản lý nhà nước về vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Bên cạnh đó, Nghị định cũng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Văn phòng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi.
So với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã tạo thuận lợi và giảm bớt gánh nặng về thủ tục hành chính cho cơ quan chủ quản trong quá trình thực hiện tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Đặc biệt, việc thực hiện các hoạt động hợp tác quốc tế về pháp luật theo Nghị định số 16/2016/NĐ-CP cũng đã được tinh giản đáng kể, về cơ bản phù hợp với các quy định của Nghị định số 113/2014/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý hợp tác quốc tế về pháp luật.